El contexto de los indicadores segun la FAO El concepto de desarrollo sostenible
Desde 1987, cuando la Comisión Brundtland de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (WCED) definió el desarrollo sostenible como el proceso destinado a satisfacer las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones de satisfacer a su vez sus propias necesidades, se han propuesto muchas otras definiciones. Si bien es interesante desarrollar conceptos teóricos sobre desarrollo sostenible, es mas difícil determinar que es lo que se debe hacer para llegar a los mismos.
Desarrollo sostenible significa sostener el bienestar de los seres humanos a través del tiempo. Un corolario esencial de esta sentencia es la condición de que las acciones que se toman ahora, que es probable que tengan repercusiones negativas en el futuro de los seres humanos, estén asociadas con formas de compensación para el futuro. Desde que el capital proporciona los medios para llegar al bienestar, muchos expertos en desarrollo sostenible concuerdan en que esta compensación implica la transferencia de capital de base de las actuales a las futuras generaciones. El tema de la sostenibilidad traslada, por lo tanto, la provisión de al menos tanto capital per capita como el que tiene la actual generación (Serageldin, 1995).
El capital total que deseamos sostener dentro y entre generaciones consiste de varios componentes separados:
- El capital natural- la tierra, el agua, el aire, el material genético, los ecosistemas y otros;
- El capital humano- el conocimiento, la ciencia, la cultura, la salud, la nutrición;
- El capital institucional- las escuelas, las universidades, la organización de la investigación, la infraestructura;
- El capital social- democracia, buen gobierno, derechos civiles, equidad, armonía social.
El nivel de sustitución entre esos componentes es un amplio tema de debate. Es obvio desde un principio que solo las sustituciones moderadas pueden ser razonables. S.W. Bie, A. Baldascini y J.B. Tschirley, Dirección de Investigación, Extensión y Capacitación, FAO, Roma, Italia
Medida del desarrollo sostenible
Llevar los principios de desarrollo sostenible a la práctica significa cambiar la forma en que se toman decisiones para asignar recursos; la información es esencial y los indicadores juegan un papel fundamental señalando condiciones y tendencias en el desarrollo de una casa, de una comunidad, de un país o de grupos de países. Los indicadores son medios para llegar a un objetivo y guían a los planificadores para tomar decisiones sobre como usar los recursos naturales de un país. Los indicadores económicos tradicionales (consumo, ahorro, inversiones, etc.) proveen una versión distorsionada del progreso y deben ser complementados por medidas sociales y ambientales.
En los últimos años se ha puesto de manifiesto una mayor preocupación por supervisar los recursos naturales de los países. Esto es particularmente importante para las economías de países en desarrollo en los que sus ingresos dependen de los recursos naturales. En los países dependientes de la agricultura la degradación del ambiente y la pobreza corren paralelamente, y la necesidad de satisfacer la demanda de alimentos a menudo lleva a la sobreexplotación del ambiente. Como consecuencia, el abastecimiento de bienes agrícolas y de servicios básicos se reduce generando así mas pobreza y continuando de este modo el ciclo.
Es esencial, por lo tanto, que todos los países, pero especialmente aquellos en desarrollo, tomen en consideración el control ajustado de sus recursos naturales -y los cambios de los mismos- por medio del uso de indicadores de la tierra, del agua, de los bosques, de la pesca y otros. En la agricultura sostenible y en el desarrollo rural, la integración de la información económica, social y ambiental en la planificación y en la toma de decisiones traslada en forma de estadísticas integradas los datos sobre productividad rural con medidas de los recursos humanos y naturales a los proyectos y sus tendencias ambientales fuera de los mismos.
Iniciativas tomadas por las agencias para identificar indicadores relacionados con el desarrollo sostenible.
Probablemente la empresa más ambiciosa con respecto a los indicadores de desarrollo sostenible está siendo coordinada por el Departamento de Coordinación de Políticas y Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (DCPDS). Este ha organizado una serie de reuniones técnicas entre organizaciones tales como la FAO, el Banco Mundial, el PNUMA, el Comité Científico sobre los Problemas del Ambiente (SCOPE), el Instituto Mundial sobre Recursos (WRI) y Eurostat para identificar indicadores para cada capítulo pertinente de la Agenda 21. Hasta el momento se han identificado 140 indicadores y las agencias han estado preparando resúmenes de las metodologías con instrucciones para indicar la forma de calcularlos. A fines de 1996 esos indicadores se comenzaron a probar en países seleccionados.
El PNUMA tiene un cierto número de actividades en ejecución relacionadas con los problemas de los indicadores. Una iniciativa especialmente interesante está dirigida al establecimiento de programas nacionales en países de la región del Mediterráneo junto con el Plan de Acción del Mediterráneo (METAP, patrocinado por el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo-BERD, la Unión Europea-UE, el PNUMA y el Banco Mundial). Los países están identificando una serie de indicadores, en primer lugar ambientales, relacionados con el aire, la tierra, el agua y los residuos, que reflejen las prioridades nacionales. Es interesante destacar que mas allá de estas actividades de identificación y supervisión, el mayor componente del programa está dirigido a formar las bases para recolectar, analizar y usar los indicadores para actividades de planificación y toma de decisiones; cerca de un tercio del programa está dedicado a estos objetivos.
El Banco Mundial también tiene una serie de iniciativas sobre los indicadores, además de trabajos sobre la calidad de la tierra, y ha establecido incluso una unidad que se encarga exclusivamente de este tema.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) es ampliamente conocida por su uso efectivo de los indicadores, especialmente para la preparación de los informes sobre el Estado del Ambiente. Esto ha impulsado a varias organizaciones a utilizar los parámetros de presión-estado-respuesta (PER) adecuadamente desarrollados para estos fines. Otras unidades de la OCDE están preparando indicadores para su aplicación a la agricultura y el desarrollo rural.
Las organizaciones no gubernamentales también están interesadas en el desarrollo y en el uso de los indicadores; sin embargo, con excepción de las mayores organizaciones no gubernamentales (p. ej. WRI, SCOPE, Unión Mundial para la Naturaleza: UICN), su participación ha sido mas bien limitada. Como promover una mayor participación a niveles nacionales y sub-nacionales es un importante tópico para ser debatido en esta reunión.
La razón principal para mencionar algunas de las actividades antes citadas es que todas estas han adoptado el sistema PER como base para organizar y aplicar los indicadores. Entendemos que el PER tiene varias limitaciones importantes cuando se usa a niveles nacionales o sub-nacionales para identificar o supervisar el desarrollo sostenible. Es por lo tanto importante, discutir ampliamente en esta reunión sobre el sistema PER y otras estructuras.
Los indicadores en la FAO
La literatura sobre la metodología para el desarrollo de indicadores señala la importancia de hacer el mejor uso posible de los métodos y de las fuentes de datos existentes. La FAO es la principal fuente de recursos sobre muchos recursos naturales en los países en desarrollo y debe, por lo tanto, tomar ventaja de su posición para desarrollar indicadores útiles. Algunos ejemplos de como los datos existentes en la FAO podrían ser usados para desarrollar indicadores ambientales se presentan a continuación.
- Cambios en el área cosechada de los cultivos anuales. Este dato estadístico puede ser calculado sumando las áreas de los cultivos individuales sobre los cuales informa la propia FAO. Esta puede reflejar o ser un indicador de la expansión de la agricultura a tierras ambientalmente mas sensitivas o a áreas forestadas;
- Cambios de la estimación de regeneración natural y de datos de cosecha; este dato estadístico es un indicador de la tasa de agotamiento de un recurso renovable el cual es a menudo de libre acceso;
- Cambios en la cosecha de pescado, por especies y por lugar. En combinación con una estimación de la regeneración natural de las poblaciones y de otros factores oceanográficos, esta variable puede reflejar las presiones sobre las poblaciones de peces.
- ¿En qué elementos se basan las ventajas comparativas de la FAO para desarrollar indicadores para el desarrollo sostenible?
- ¿A nivel global?
- ¿A nivel nacional?
- ¿O a los niveles de distrito o de finca?
El Departamento Forestal, por ejemplo, está activamente apoyando los trabajos del Panel Intergubernamental sobre Bosques -establecido dentro del marco de la Comisión sobre Desarrollo Sostenible- en temas relacionados con los criterios e indicadores para un manejo sostenible de los bosques. Los indicadores cualitativos o cuantitativos informan sobre las prácticas corrientes de manejo de los bosques y sus efectos. Los criterios son los principios de manejo sostenible de los bosques con los cuales se deben evaluar la sostenibilidad de los mismos.
Hay criterios e indicadores que están siendo desarrollados a nivel nacional y de manejo de bosques. Los indicadores a nivel nacional miran a apoyar la toma de decisiones cabales en lo que respecta a los programas de sostenibilidad para el manejo forestal a largo plazo. Los indicadores forestales están directamente ligados a criterios y prácticas de manejo específicas para un lugar; mientras que los criterios nacionales de áreas forestales particulares tienen objetivos amplios y no deberían ser usados para reglamentar el manejo forestal en detalle, es obvio que los indicadores de manejo forestal deben ser consistentes con aquellos que se aplican a nivel nacional. Ambos, si bien son algo diferentes en sus objetivos, están estrechamente interrelacionados y deben ser estudiados conjuntamente.
El Departamento Forestal de la FAO asiste a los paneles intergubernamentales, a los gobiernos y a las organizaciones no gubernamentales asesorando sobre la validez de los criterios y los indicadores propuestos para el manejo sostenible de los bosques.
Una iniciativa adicional de la FAO busca formas de involucrar a los países y regiones que no están actualmente cubiertos por las iniciativas nacionales sobre criterios e indicadores para el manejo sostenible de los bosques; esta incluye las zonas áridas y semi-áridas de África y Asia; áreas de América Central y el Caribe y de los pequeños países insulares.
Finalmente, el Departamento Forestal ha estado involucrado en desarrollar indicadores globales tales como: el área forestal, el área forestal protegida y la intensidad de cosecha, relacionadas directamente con el Capítulo 11 (Combate de la deforestación) de la Agenda 21; también con las actividades del Capítulo 12 (Combate de la desertificación y de la sequía), Capítulo 13 (Desarrollo sostenible de las zonas montañosas) y Capítulo 15 (Conservación de la diversidad biológica).
En el Departamento de Pesca, el objetivo ha sido el de localizar y cuantificar el potencial de la acuicultura comercial y artesanal en aguas cálidas ya que los gobiernos y las instituciones financieras necesitan información sobre las posibilidades de su desarrollo antes de distribuir los escasos recursos disponibles a otras actividades.
La FAO ha llevado a cabo un estudio en África y un análisis similar se repetirá en América del Sur y América Central. El potencial de la acuicultura se evalúa en base a los regímenes de temperatura, a la disponibilidad de aguas superficiales para su almacenamiento en estanques, a lo adecuado de la topografía -principalmente pendiente de la tierra- y a la textura del suelo para la construcción de los estanques, a la disponibilidad y variedad de subproductos agrícolas para ser usados como insumos y al potencial de los mercados locales. Surge de esta lista que la textura de la tierra, la pendiente, la erosión y los sistemas de manejo y cultivo, afectan directamente la cantidad y la calidad del agua para la acuicultura.
La Dirección de Estadística (ESS) es responsable por la consolidación y la publicación de muchos de los datos oficiales necesarios para la preparación de indicadores para un desarrollo sostenible. Por ejemplo, la extensión de las tierras sobrepastoreadas no podría ser medida y usada por quienes establecen las líneas políticas de desarrollo si los planificadores no hubieran tenido información sobre el número de animales presentes en dichas áreas. Sin embargo, en estos momentos el mayor interés de ESS para el desarrollo de indicadores radica en la intención de producir un manual sobre "Datos Estadísticos e Indicadores Agrícola-Ambientales" para su uso por parte de los países; este manual pretende apoyar a las oficinas nacionales de estadística y asistirlas en la compilación, interpretación y presentación de indicadores en el área de agricultura sostenible, indicando claramente cuales son los elementos esenciales y cuales son innecesarios y cual es la relación de cada indicador con el conjunto de los mismos.
En este caso se enfatiza el uso de indicadores a nivel nacional; sin embargo, esto no significa que el uso distrital o local sean ignorados. Por ejemplo, el Servicio de Gestión Agraria y Economía de la Producción está usando los cambios en los sistemas agrícolas que han ocurrido en los últimos 20 años en la zona de Usumbara, en Tanzania, para analizar que datos, cualitativos y cuantitativos, deberían ser incluidos para crear indicadores apropiados para esta área.
Temas de discusión
Nivel de agregación de la información
El problema de cuando -o cuando no- agregar indicadores es importante para el manejo de la sostenibilidad. Normalmente, los indicadores son considerados parte de una pirámide informativa que va desde una detallada información a nivel local hasta la información resumida a niveles nacionales o globales. La masificación de los datos afecta la cantidad y la calidad de la información que se transmite a los niveles de toma de decisiones; cuando se analice y utilice esa información será, por lo tanto, importante, determinar si su nivel de agregación tendrá un efecto significativo sobre los resultados de las decisiones que se tomen. Por ejemplo, a nivel de finca, al analizar el efecto del insumo fertilizante sobre el rendimiento de los cultivos, hay una tendencia a considerar el uso total de fertilizantes en vez de desagregar esos indicadores en los elementos componentes del fertilizante (p. ej. nitrógeno, fósforo, etc.), lo cual podría ser muy importante para determinar la productividad del cultivo.
Del mismo modo, a nivel nacional, los indicadores pueden sugerir líneas políticas erróneas para la solución de los problemas de seguridad alimentaria. Si los fertilizantes se aplican a tierras que pueden ofrecer respuestas positivas a los mismos e incrementar la producción de los cultivos, los datos nacionales pueden mostrar un mejoramiento general de la situación, pero en términos locales, las regiones que producen satisfactoriamente serán beneficiadas mientras que las áreas de bajos rendimientos -donde habitualmente residen los agricultores de escasos recursos- permanecerán con baja productividad.
Información con referencias geográficas
La identificación de unidades geográficas naturales es importante para el manejo de los recursos naturales. Las cuencas, por ejemplo, han sido ya hace tiempo identificadas como las unidades preferidas para el manejo integral de los recursos hídricos (Banco Mundial, 1993; OCDE, 1989).
Las prácticas de uso de la tierra de las partes superiores de una cuenca están estrechamente ligadas a través del ciclo hidrológico, al uso de los recursos aguas abajo. Como resultado, muchos de los impactos (p. ej. sedimentación de los cursos de agua, deposición de residuos químicos, inundaciones o sequías) que podrían ser ignorados en los procesos tradicionales de análisis, serán sin embargo considerados cuando se aplica el enfoque sobre las cuencas.
Sin embargo, estas unidades biofísicas naturales raramente coinciden con las unidades administrativas. Estas últimas no deben ser ignoradas, porque contienen importante información social y económica que determina como se utilizan y manejan los recursos naturales. El desafío, por lo tanto, consiste en tomar los datos sobre la producción y el manejo de los recursos naturales que usualmente están clasificados en base a unidades administrativas y trasladarlos a referencias geográficas -por ejemplo transformándolos para ajustarlos a unidades geográficas naturales por medio del uso de sistemas de información geográfica-, a una zona agroecológica, a una cuenca o a otra unidad geográfica.
Relaciones entre factores económicos, sociales y ambientales
El uso de los indicadores debe ser confeccionado de tal manera que sea posible trabajar con temas específicos sin tomar en consideración el nivel de análisis. La estructura mas usada en la actualidad es la de presión-estado-respuesta, la cual se adapta a los enfoques orientados a un tema determinado.
Consideremos el tema de agotamiento de los nutrimentos como un ejemplo. El agotamiento de los nutrimentos es la extracción no sostenible de nutrimentos del suelo (p. ej. por la explotación forestal, agrícola o animal).
Esto requiere que nuevas tierras sean constantemente puestas en producción ya que los nutrimentos son extraídos bajo la forma de madera, cultivos o carne, mientras que las tierras exhaustas, son abandonadas. Una de las fuerzas que gobiernan este proceso es la agricultura migratoria con períodos de barbecho demasiado cortos para su total recuperación. El estado o condición resultante es el estado del bosque y la respuesta o acción paliativa pudiera ser la reducción de los subsidios gubernamentales a los cultivos comerciales.
Indicar simplemente que la agricultura migratoria con cortos períodos de barbecho es la causa del problema no contribuye a identificar soluciones adecuadas. El problema es comprender porque esos agricultores consienten ese uso ambientalmente destructivo de la tierra; eso implica un análisis dentro del contexto de los factores sociales y económicos.
Primeramente, al decidir si conservar o desarrollar esas tierras, los agricultores a nivel individual no tienen incentivos para tomar en consideración los beneficios de la conservación del bosque -tales como protección de la cuenca, resistencia a la erosión o conservación de la biodiversidad- porque sus rendimientos no se aprecian en forma comercial -o sea, no tienen precio directo o de mercado.
Esta situación se ve exacerbada en los países en desarrollo porque los gobiernos pueden asumir muchos de los costos de estas actividades, como la limpieza de los bosques por medio de gastos en infraestructura -por ejemplo construyendo caminos en los bosques-, promoviendo ayuda financiera para los nuevos colonos o manipulando los precios de los productos agrícolas para bajar el costo de los alimentos en las áreas urbanas.
Mas aún, la dificultad de estos agricultores para acceder al crédito y la incerteza respecto a sus derechos sobre los recursos, tendrán influencia sobre ellos al decidir trabajar en sistemas de agricultura migratoria en vez de encarar una actividad mas sostenible.
La revisión con otras agencias y organizaciones no gubernamentales de las relaciones entre los factores económicos, sociales y ambientales para la formación de indicadores para el desarrollo sostenible deberá ser debidamente considerada en este Taller de Trabajo y confiamos en que se pueda encontrar una base común para los trabajos futuros. Sin duda alguna, hay aún vacíos que deben ser llenados, algunos de los cuales se relacionan estrechamente con las últimas convenciones sobre biodiversidad y desertificación. Los ejemplos son:- Estimaciones del valor de la erosión genética
- Estimaciones del valor de los beneficios ocultos.
Estos y otros desafíos, deben formar parte de las bases para una estrecha colaboración entre todas las partes interesadas, para lo cual la FAO está ampliamente disponible.
Referencias
- OECD. 1989. Renewable Natural Resources. Economic Incentives for Improved Management. OECD, Paris. 157 p.
- Serageldin, I. 1995. Monitoring Environmental Progress. Environment Department, World Bank, Washington, D.C. 72 p.
- World Bank. 1993. Water Resources Management. World Bank Policy Paper (IBRD). World Bank, Washington, D.C. 140 p.
